L'aide publique au développement de la Norvège

Romain Barbe

Fondateur · Mieux Donner · Temps de lecture : 15 min

En 2024, un seul pays au monde a consacré plus de 1 % de son revenu national brut à l'aide publique au développement : la Norvège, à 1,02 %[1]. Pour situer l'ordre de grandeur, la moyenne des pays riches du Comité d'aide au développement de l'OCDE était de 0,33 % la même année, et la France à 0,48 %[2]. Cette générosité n'est pas un accident : elle est le résultat d'un consensus politique transpartisan qui dure depuis cinquante ans. Le minimum onusien de 0,7 % du RNB, formulé en 1970, a été atteint par la Norvège dès 1976[23]. Le pays s'est ensuite fixé une cible nationale plus ambitieuse de 1 %, atteinte pour la première fois en 1982 et maintenue par tous les gouvernements successifs, qu'ils soient de gauche ou de droite.

Depuis le début des années 2020, la Norvège s'interroge sur la fragmentation de son aide et sur ce qu'elle peut faire pour aider encore davantage. En janvier 2026, le ministre du Développement international Åsmund Aukrust a lancé Project Turning Point, une refonte complète de la politique d'aide norvégienne qui sera présentée au Parlement au printemps 2027[3]. L'objectif est de maintenir un niveau d'aide élevé et de s'assurer que chaque couronne investie produise la plus grande différence possible pour les populations bénéficiaires. Cette exigence supplémentaire, qui s'appuie sur des données probantes et un cadre d'investissement clair plutôt que sur l'addition de priorités politiques fragmentées, fait de la Norvège un cas d'étude précieux pour comprendre ce qu'un donateur public peut faire de son aide internationale.

La Norvège en 2024 : un donateur de premier plan

1 % du RNB : un objectif politique national, plus ambitieux que la cible onusienne

En 2024, la Norvège a consacré environ 4,8 milliards d'euros à son aide publique au développement, soit 55,7 milliards de couronnes norvégiennes[4]. Rapporté à la taille de l'économie, cet effort représente 1,02 % du revenu national brut, ce qui place la Norvège au premier rang des pays donateurs en part du RNB et fait du pays le seul membre de l'OCDE à dépasser le seuil de 1 % cette année-là. Pour 2026, le gouvernement norvégien a proposé un budget d'aide d'environ 4,9 milliards d'euros, soit toujours environ 1 % du RNB anticipé[5].

La cible de 1 % n'est pas un objectif international, c'est un objectif national norvégien, plus ambitieux que la cible onusienne de 0,7 % adoptée en 1970. La Norvège tient cette cible nationale de manière à peu près continue depuis le milieu des années 2000, après l'avoir atteinte pour la première fois en 1982[23]. Aucun autre pays donateur ne s'est fixé un objectif aussi élevé.

Une aide essentiellement faite de dons et de soutien aux institutions multilatérales

Plus de 90 % de l'aide norvégienne est versée sous forme de dons au sens où on l'entend habituellement. Une partie de l'APD comptabilisée, environ 8 % en 2024, est en fait un don qui alimente le capital de Norfund, la banque norvégienne d'investissement pour le développement[22]. En France, environ 20 % de l'aide bilatérale est versée sous forme de prêts. Les prêts ne s'inscrivent pas toujours dans une logique d'impact pur, ils peuvent aussi répondre à des logiques financières propres aux institutions prêteuses, et leur comptabilisation en APD via la méthode dite de l'équivalent-don pose régulièrement la question de ce que recouvre vraiment le terme d'aide. Les dons, eux, offrent plus de flexibilité, garantissent que les ressources parviennent aux populations bénéficiaires et n'alourdissent pas la charge de la dette des pays récipiendaires.

La gouvernance de l'aide norvégienne

L'administration de l'aide norvégienne est partagée entre trois entités principales. Le Ministère des Affaires étrangères définit la politique générale et la gouvernance, et a géré, ambassades norvégiennes incluses, 35 % des subventions APD en 2025[6]. Norad, l'Agence norvégienne pour la coopération au développement, est l'agence opérationnelle principale : elle a géré 58 % des subventions APD en 2025, qu'il s'agisse d'aide humanitaire ou de coopération de long terme[6]. Norfund, l'institution financière de développement, mobilise les capitaux privés pour des investissements dans les pays à faible revenu. Le Ministère du Climat et de l'Environnement gère séparément l'Initiative norvégienne pour le climat et les forêts, lancée en 2008 et devenue l'un des plus gros programmes climat-forêt au monde[7].

Cinq décennies de constance politique

1968-1980 : la fondation et l'atteinte précoce du 0,7 %

L'histoire de l'aide norvégienne moderne commence avec la création de Norad, le 1^er décembre 1968[24]. Avant cette date, l'aide internationale norvégienne était dispersée entre plusieurs acteurs. La création d'un directorat dédié, sous tutelle du Ministère des Affaires étrangères, marque le passage d'une aide improvisée à une politique publique structurée.

Deux ans plus tard, en 1970, l'Assemblée générale des Nations Unies adopte la résolution 2626, qui fixe un objectif minimum de 0,7 % du RNB en aide publique au développement pour les pays économiquement avancés d'ici 1975[8]. Cet objectif s'inscrit dans une tradition plus ancienne : dès 1958, le World Council of Churches avait proposé une cible de 1 % du RNB pour l'ensemble des flux financiers des pays riches vers les pays en développement. La Commission Pearson, mandatée par la Banque mondiale en 1969, avait précisé la part dédiée à l'APD à 0,7 %. C'est cette cible que l'ONU adopte formellement comme minimum en 1970. La Norvège, parmi les premiers pays au monde, atteint ce seuil dès 1976.

1980-2000 : la consolidation et l'objectif national des 1 %

Pendant les deux décennies suivantes, les gouvernements norvégiens successifs, de gauche comme de droite, consolident un consensus national autour d'une cible plus ambitieuse que celle de l'ONU : 1 % du RNB. L'aide se répartit alors à peu près à parts égales entre canaux bilatéraux et multilatéraux. La partie multilatérale prend essentiellement la forme de contributions de base aux agences onusiennes, à la Banque mondiale et aux banques régionales de développement, sans forte logique d'earmarking. La partie bilatérale concentre les soutiens sur un nombre limité de pays partenaires, souvent en Afrique sub-saharienne.

2000-2020 : la croissance en volume absolu et la diversification

À partir des années 2000, la croissance économique norvégienne, tirée par les revenus pétroliers et gaziers, démultiplie le volume absolu de l'aide. Le ratio par rapport au RNB reste stable autour de 1 %, mais l'enveloppe passe d'environ 11 milliards de couronnes en 2000 à près de 40 milliards en 2020[9]. Cette période voit aussi la diversification thématique de l'aide : lancement de l'Initiative climat et forêts en 2008, qui devient l'un des plus gros programmes climat-forêt au monde avec environ 2,9 milliards d'euros versés sur la période 2009-2021 ; création de la Knowledge Bank en 2018, qui structure la coopération technique entre administrations ; montée en puissance de l'aide humanitaire et de l'engagement dans les contextes fragiles.

Cette diversification, si elle traduit une ambition politique grandissante, marque aussi le début d'une fragmentation des partenariats : multiplication des canaux, des fonds thématiques et des accords bilatéraux avec les mêmes organisations multilatérales. C'est ce constat qui nourrira, à partir du début des années 2020, l'interrogation sur l'efficacité de l'aide norvégienne.

Ce que la Norvège finance concrètement

Une priorité aux contextes fragiles et aux pays à faible revenu

En 2023, la Norvège a alloué environ 950 millions d'euros d'aide bilatérale aux contextes hautement ou extrêmement fragiles, ce qui représente 26,6 % de son aide bilatérale brute[10]. Cette orientation reflète une conviction politique : c'est dans ces contextes que les besoins humanitaires sont les plus aigus et que l'aide internationale joue le rôle le plus structurant, faute d'autres sources de financement extérieur.

La Norvège tient également la cible internationale d'allouer au moins 0,2 % de son revenu national brut aux pays les moins avancés, une cible que la plupart des donateurs n'atteignent pas. L'Afrique sub-saharienne reste la principale région d'affectation de l'aide bilatérale norvégienne hors Ukraine, avec environ 840 millions d'euros en 2023, soit 22,7 % de l'aide bilatérale brute[10].

Cette répartition s'est cependant fortement déplacée depuis 2022 sous l'effet de la guerre en Ukraine. En 2023, les pays éligibles à l'aide publique au développement en Europe ont reçu environ 750 millions d'euros d'aide bilatérale norvégienne, dont 86,9 % pour l'Ukraine[10]. En 2026, l'Ukraine doit recevoir environ 1,3 milliard d'euros, soit 26,5 % du budget aide[11]. Le ministre Aukrust assume cette priorité au détriment d'une part de l'aide aux pays plus pauvres, en justifiant que le soutien à l'Ukraine est devenu une priorité absolue de la politique étrangère, de sécurité et de développement norvégienne. C'est l'une des tensions structurantes du modèle actuel : tenir un volume d'aide à 1 % du revenu national brut tout en absorbant un soutien massif à un pays à revenu intermédiaire.

Un engagement multilatéral fort, en particulier vers la Banque mondiale et le système onusien

La Norvège fait transiter une part très significative de son aide par les institutions multilatérales. En 2023, le pays a versé environ 2,6 milliards d'euros d'aide brute au système multilatéral, une augmentation de 40,2 % en termes réels par rapport à 2022[12]. Cette orientation reflète une conviction politique stable : sur des défis cross-frontières comme le climat, la santé mondiale ou les conflits, les institutions multilatérales sont les instruments les plus efficaces pour mutualiser les ressources et démultiplier l'impact.

La Banque mondiale est le premier bénéficiaire de l'aide norvégienne. La Norvège est l'un des principaux contributeurs historiques à l'Association internationale de développement, le guichet de la Banque mondiale qui finance les 78 pays les plus pauvres du monde par des prêts à taux zéro ou des dons[19]. L'Association internationale de développement fonctionne par cycles de reconstitution triennaux : pour le cycle 2026-2028, la Norvège a annoncé en octobre 2024 une contribution d'environ 430 millions d'euros, soit une augmentation nominale de 50 % par rapport au cycle précédent[13].

Le système onusien est l'autre grand canal multilatéral. La Norvège est notamment le premier contributeur core au Fonds des Nations Unies pour la population, avec environ 51 millions d'euros versés en 2024 et 2025[14]. Elle est également l'un des plus gros donateurs au Programme alimentaire mondial, à l'UNICEF, au Haut-Commissariat aux Réfugiés et au Programme des Nations Unies pour le Développement.

Comme le souligne notre analyse du projet de loi de finances 2026, parier sur le multilatéralisme correspond à une logique d'impact : mutualiser les moyens pour démultiplier l'effet de chaque euro investi sur des défis qu'aucun pays ne peut résoudre seul.

Trois priorités thématiques : santé, climat, égalité de genre

Le programme de développement norvégien est structuré autour de quelques priorités thématiques stables, qui se sont consolidées au fil des deux dernières décennies.

La Norvège est un soutien historique de Gavi, l'Alliance pour la vaccination, et du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. Un grand nombre de programmes soutenus par ces deux organisations sont considérés comme des Smart Buys, c'est-à-dire des interventions qui obtiennent un rapport coût-impact exceptionnellement élevé et des résultats robustes en matière de développement. Le pays soutient aussi la CEPI, la Coalition pour les innovations en matière de préparation aux épidémies, hébergée à Oslo[20], qui finance le développement de vaccins contre les pathogènes à fort potentiel pandémique.

L'Initiative norvégienne pour le climat et les forêts, lancée en 2008, a versé environ 2,9 milliards d'euros sur la période 2009-2021 pour protéger les forêts tropicales dans des pays comme le Brésil, l'Indonésie ou le Gabon[16]. C'est aujourd'hui l'un des plus gros programmes climat-forêt au monde. La Norvège est également un contributeur important au Fonds vert pour le climat et au Fonds pour l'environnement mondial.

L'aide norvégienne s'est historiquement engagée sur ces questions. Le pays s'oppose explicitement aux restrictions à l'avortement promues par certains autres donateurs et a renforcé en 2026 son soutien aux droits des femmes d'environ 7 millions d'euros supplémentaires[11].

Norfund et la mobilisation des capitaux privés

Au-delà des subventions, la Norvège mobilise des capitaux privés pour financer le développement à travers Norfund, son institution financière de développement. En 2021, Norfund a investi environ 456 millions d'euros dans des entreprises de pays à faible et moyen revenu, et mobilisé environ 120 millions d'euros de financement privé additionnel[15]. Les instruments du secteur privé représentent 4,6 % de l'aide norvégienne en 2024, contre une moyenne du Comité d'aide au développement de 1,3 %[10].

Ce levier est appelé à monter en puissance dans les prochaines années, notamment via le Fonds d'investissement pour le climat géré par Norfund, qui investit dans les énergies renouvelables dans les pays émergents.

Au-delà de la générosité : l'exigence d'efficacité comme nouveau cap

2023 : le rapport Sending pose les bases d'un nouveau cadre d'investissement

En juin 2023, le ministère norvégien des Affaires étrangères publie Investing in a common future, le rapport d'un groupe d'experts présidé par Ole Jacob Sending, directeur de recherche à l'Institut norvégien des affaires internationales[16]. Le rapport propose une refonte du cadre conceptuel de l'aide norvégienne autour d'un principe directeur : penser l'aide non plus comme un don, mais comme un investissement dans un avenir commun, qui doit produire le retour social et environnemental le plus élevé possible.

Ce cadre repose sur trois principes opérationnels :

Le rapport propose aussi une recatégorisation de l'aide en deux blocs : la catégorie 1 réunit la réduction de la pauvreté et la réponse aux crises humanitaires, avec une application stricte des règles de comptabilisation de l'aide publique au développement et une concentration sur les pays les plus pauvres et les contextes fragiles ; la catégorie 2 couvre les biens publics mondiaux pour le développement (climat, santé mondiale, biodiversité, paix), avec une plus grande flexibilité dans les règles de comptabilisation. Cette distinction cherche à clarifier ce que finance réellement l'aide et à éviter la dilution des objectifs.

Le rapport propose, à terme, de doubler l'effort total norvégien pour le développement, en visant 2 % du revenu national brut répartis entre 1 % d'aide publique au développement au sens strict et 1 % d'effort additionnel sur les biens publics mondiaux, avec une ambition complémentaire de mobiliser 0,7 % du revenu national brut en capitaux privés. Cette proposition est ambitieuse et n'a pas été adoptée telle quelle par le gouvernement, qui maintient pour l'instant un niveau d'aide élevé sans s'engager formellement au-delà. Mais le cadre d'investissement proposé par le rapport irrigue désormais la doctrine d'aide norvégienne.

2024-2026 : opérationnalisation à travers la Banque mondiale et la concentration des partenariats

Plusieurs décisions concrètes ont matérialisé ce nouveau cap en deux ans. La première est l'augmentation de la contribution à l'Association internationale de développement pour le cycle 2026-2028, annoncée en octobre 2024 : environ 430 millions d'euros, soit une hausse nominale de 50 % par rapport au cycle précédent[13]. C'est une réorientation significative vers le canal multilatéral identifié comme le plus efficace pour atteindre les pays à faible revenu, à un moment où la plupart des autres donateurs réduisent leurs contributions.

La seconde décision est la publication, le 20 mars 2026, de la Stratégie de coopération Norvège-Banque mondiale 2026-2030[17]. Ce document, qui répond à une recommandation explicite de la Cour des comptes norvégienne, fixe pour la première fois un cadre stratégique pluriannuel pour la relation avec son premier partenaire multilatéral. La stratégie affiche trois orientations principales : renforcer l'Association internationale de développement comme pilier de l'aide aux pays les plus pauvres, concentrer les contributions thématiques sur quelques priorités claires (égalité de genre, climat et nature, énergie renouvelable, travail décent, sécurité alimentaire), et travailler à réduire la fragmentation des accords avec la Banque mondiale.

Cette dernière orientation répond à un diagnostic largement partagé dans le débat public norvégien : le pays gère un nombre élevé d'accords bilatéraux avec ses partenaires multilatéraux, ce qui mobilise des ressources administratives importantes des deux côtés et limite la cohérence stratégique. Le think tank Langsikt, dans une note de janvier 2025 intitulée Improving the efficiency of Norwegian aid through the UN and the World Bank, a documenté que la Norvège avait à elle seule plus de 300 accords actifs avec le système onusien, dont 86 accords avec le Programme des Nations Unies pour le Développement pour un montant total d'environ 95 millions d'euros en 2023[18]. La même note rappelle que les coûts administratifs des fonds fiduciaires que gère la Banque mondiale peuvent varier de 6 % à plus de 20 % de la contribution, alors que l'Association internationale de développement fonctionne avec des coûts administratifs de l'ordre de 6 % et bénéficie surtout d'un effet de levier financier permis par les marchés de capitaux. Renforcer ce canal et réduire le nombre d'accords thématiques avec la Banque mondiale est donc une décision d'efficacité.

2026-2027 : Project Turning Point, vers un nouveau livre blanc

Le 19 janvier 2026, le ministre du Développement international Åsmund Aukrust annonce le lancement de Project Vendepunkt, traduit par Project Turning Point[3]. Il s'agit d'une démarche de consultation et de réflexion d'un an, qui aboutira à la présentation d'un livre blanc complet au Parlement norvégien au printemps 2027. Ce livre blanc fixera les priorités de l'aide norvégienne pour les années à venir.

Le ministre Aukrust a précisé que l'objectif n'est pas de réduire le volume de l'aide, qui restera à un niveau élevé, mais d'en améliorer l'efficacité dans un contexte international transformé. Les coupes massives annoncées par d'autres donateurs en 2025 et 2026, en particulier la quasi-disparition de l'aide américaine et la réduction de l'aide publique au développement de différents pays européens dont la France, ont accéléré la nécessité pour la Norvège de clarifier sa propre doctrine.

Quatre piliers structurent cette refonte[21]. Le premier est la concentration stratégique : se concentrer sur un nombre plus restreint de partenaires et de pays prioritaires, plutôt que de disperser les ressources. Le deuxième est la redevabilité et les résultats : exiger que chaque couronne investie produise des résultats mesurables, dans une logique d'évaluation rigoureuse. Le troisième est le lien avec la sécurité : assumer que l'aide, en réduisant les fragilités, contribue à la stabilité internationale et à la sécurité de la Norvège elle-même. Le quatrième est le renouvellement des partenariats, notamment avec des donateurs émergents comme l'Inde, l'Indonésie ou la Chine, et avec les acteurs privés.

Là où d'autres donateurs invoquent l'efficacité pour justifier des coupes, la Norvège fait un choix opposé : maintenir le niveau de générosité, et s'assurer que cet effort produise la plus grande différence possible pour les populations bénéficiaires.

S'inspirer de l'aide internationale norvégienne ?

L'aide internationale norvégienne intéresse autant par son volume et son niveau de générosité, maintenus depuis cinquante ans, que par la cohérence de sa doctrine. Alors que ce minimum onusien de 0,7 % a été dépassé dès 1976, et alors que la plupart des donateurs réduisent leurs engagements ou les soumettent à des logiques de retour sur intérêts nationaux à court terme, la Norvège maintient un niveau d'aide élevé et utilise ce volume pour s'interroger sur l'efficacité de chaque euro investi.

C'est précisément cette exigence d'efficacité qui rend le cas norvégien transposable, bien plus que la cible elle-même. Atteindre 1 % du revenu national brut reste un horizon politique difficile à porter pour la plupart des donateurs, France comprise. Mais adopter le cadre méthodologique que la Norvège construit pour rendre son aide plus efficace est un choix accessible à tout donateur public, indépendamment du volume disponible. Le rapport Sending de 2023 a posé les bases d'un cadre d'investissement fondé sur trois principes simples : se fixer des objectifs clairs, privilégier les interventions dont l'efficacité est démontrée, et accepter de réduire la fragmentation administrative pour démultiplier l'impact réel. L'augmentation de la contribution à l'Association internationale de développement pour 2026-2028, la publication d'une stratégie pluriannuelle avec la Banque mondiale, et le lancement de Project Turning Point sont les premières traductions concrètes de ce cadre.

Le cas norvégien rappelle aussi que l'efficacité de l'aide ne se mesure pas seulement à ce qu'elle finance, mais à la manière dont elle est gouvernée. Trois choix structurants méritent d'être soulignés. D'abord, le choix d'un volume stable et prévisible, qui permet aux organisations partenaires de planifier sur plusieurs années. Ensuite, le choix de canaux multilatéraux fortement représentés, dont les coûts administratifs sont faibles et l'effet de levier élevé, plutôt qu'une multiplication d'accords bilatéraux thématiques. Enfin, le choix d'une aide principalement faite de dons, qui évite les ambiguïtés comptables liées aux prêts et garantit que l'effort déclaré correspond à l'effort réel.